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Was wird aus dem städtischen Gebäudemanagement?

Die Bewirtschaftung der städtischen Immobilien ist in der Stadtverwaltung Remscheid Aufgabe Serviceeinheit 28 (SE 28) unter der Leitung von Thomas Judt. Er konnte den Wirtschaftsprüfern von Rödl & Partner mit Hilfe moderner Software- und Datenbanklösungen sämtliche Fragen über den Immobilienbestand, dessen Zustand und den Aufwand für seine laufende Bewirtschaftung beantworten. Im Konsolidierungsgutachten der Prüfer wird das entsprechend gelobt: „Die Daten erfüllen hohe Standards. Die Stadt Remscheid verfügt über aktuelle und detaillierte Informationen über ihre Immobilien, die genutzten Flächen und die Kosten ihrer Bewirtschaftung und unterscheidet sich darin positiv von zahlreichen anderen Kommunen vergleichbarer Größe.“ Das hat die Prüfer aber nicht gehindert, eine Ausgliederung der SE 28 zu empfehlen. Der Waterbölles zitiert zusammenfassend:

Die Zentralisierung des Immobilienmanagements hat sich grundsätzlich als vorzugswürdige Organisationsform erwiesen und bietet gute Voraussetzungen für eine wirtschaftliche Leistungserbringung im Sinne der gesamtstädtischen Entwicklung. Die Serviceeinheit SE 28 verfügt aktuell über 183,62 Mitarbeiter (Vollzeit-Äquivalente). Davon sind 139,6 Mitarbeiter mit der Erbringung von Leistungen im betrieblichen Bereich (Hausmeisterdienste, Reinigung, usw.) tätig. Der Personalaufwand beläuft sich aktuell auf etwa sieben Mio. €. Der Anteil der Fremdleistungen ist weitgehend beschränkt auf Teile der Unterhaltsreinigung (30 Prozent), die Glasreinigung und diverse Aufgaben, deren Erfüllung spezielle Kenntnisse oder Zulassungen erfordert (u.a. Gutachter- und Prüfleistungen). Eine Beurteilung der Angemessenheit der Personalausstattung sowie der sachgerechten Vergütung der eingesetzten Mitarbeiter war nicht Gegenstand der Untersuchung. Der Aufgabenumfang der SE 28 wird als Erfüllung von Mindeststandards betrachtet, eine Reduzierung der erfüllten Aufgaben, etwa durch die Absenkung der Standards oder durch Leistungsverzicht (z.B. Verlängerung von Wartungsintervallen, Reduzierung von Instandhaltungsmaßnahmen, Absenkung von Reinigungsstandards, usw.) wird als nicht möglich bezeichnet.

Der Flächenbedarf für die Verwaltung der Stadt Remscheid hat in den letzten 20 Jahren um 30 Prozent zugenommen. Er unterliegt unterschiedlichen Einflüssen und Entwicklungen und ist deshalb geeignet, aktiv gemanagt zu werden. Die Optimierung des städtischen Flächenverbrauchs ist für die Konsolidierung des Haushalts der Stadt Remscheid in zweierlei Hinsicht von Bedeutung:

  1. Die Größe der zu unterhaltenden Fläche bestimmt die Ausgaben des Gebäudemanagements maßgeblich.
  2. Mit Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements kommt das Vermögen als weitere Dimension der Haushaltssicherung hinzu: Die jährlichen Abschreibungen (AfA) auf das Grundvermögen müssen entsprechend den gesetzlichen Vorgaben erwirtschaftet werden. Für den Substanzwerterhalt sind deshalb aktivierungsfähige Instandhaltungsmaßnahmen mindestens in Höhe der Abschreibungen notwendig.

Insgesamt werden für die Bewirtschaftung der städtischen Immobilien jährlich etwa elf Millionen € (ohne Personalkosten) eingesetzt. Pro Quadratmeter und Jahr betragen die reinen Bewirtschaftungskosten 40,29 €, davon für den Bauunterhalt zehn €, die Reinigung neun € und die Heizkosten fünf Euro (zusammen 24 E).

Weitere Bestandteile der Bewirtschaftungskosten sind ebenfalls anhängig von der genutzten Fläche (z.B. Grundabgaben, Hausmeister, Versicherungen). Die Reduzierung der genutzten Flächen, die im Eigentum der Stadt stehen (ca. 330.000 m²), um zehn Prozent hätte auf der Basis dieses Rechenmodells einen Einspareffekt von knapp 800.000 € pro Jahr zur Folge. Bezogen auf die Verwaltungsgebäude würde eine Reduzierung der Flächen um zehn Prozent eine jährliche Entlastung von mindestens 125.000 € pro Jahr bedeuten.

In Altbauten sind die Zuschnitte der genutzten Räume tendenziell größer. Führen die Bemühungen einer Optimierung der Flächen innerhalb der bestehenden Gebäude deshalb oder aus anderen Gründen nicht zu zufriedenstellenden Ergebnissen, sollte die Anmietung alternativer Flächen geprüft werden. Die Differenz zwischen Mietkosten und Einsparung durch Reduzierung eigener Flächen kann dauerhaft der Entlastung des städtischen Haushalts dienen kann. Eine Flächenreduzierung im Bereich der Verwaltung um 16.500 m² würde eine Haushaltsentlastung von knapp 400.000 € pro Jahr bedeuten.

Um die Fachbereiche anzuregen, die Optimierung ihrer Flächenbestände anzugehen, kann ein sogenanntes Vermieter-Mieter-Modells hilfreich sein. Dabei wird der Flächen- und Ressourcenverbrauch für die Fachbereiche budgetwirksam: Die Nutzer zahlen für die bereitgestellten Flächen eine Miete an den Eigentümervertreter (Vermieter). Wenn die Nutzer sich von Gebäudeflächen trennen, können sie sowohl die Kaltmiete als auch die Bewirtschaftungskosten in voller Höhe einsparen. Die anderweitige Verwertung der Flächen am internen oder externen Markt obliegt in der Folge regelmäßig dem Vermieter. Um die Flächenreduzierung und den damit verbundenen Einspareffekt und/oder Erlöse für die Nutzer attraktiv zu gestalten, sind Festlegungen zur Verteilung der erzielten Effekte zum Vorteil des Fachbereichs denkbar. Eine Verrechnung der Leistungen des Gebäudemanagements und der Bewirtschaftungskosten für die Liegenschaften erfolgt derzeit in der Stadt Remscheid nicht. Die Voraussetzungen für die Einführung solcher Modelle sind bei der Stadt Remscheid - wie eingangs dargestellt - weitgehend erfüllt.

Einsparungen beim Bauunterhalt sind neben der Einsparung von Personal- und Energiekosten die wesentlichen Ansatzpunkte für die signifikante Reduzierungen von Bewirtschaftungskosten genutzter Flächen. Bei der Abwicklung substanzerhaltender Maßnahmen ist die intensive Zusammenarbeit zwischen der SE 28 und dem jeweiligen Nutzer von entscheidender Bedeutung. Planungen „am Bedarf vorbei“ oder Beeinträchtigungen der Wirtschaftlichkeit durch Kollisionen mit zwingenden Erfordernissen der Nutzer können so weitgehend vermieden werden. Etwaiger Handlungsbedarf kann insoweit weitgehend kostenneutral durch Prozessoptimierungen erreicht werden.

Der geplante Bauunterhalt für die städtischen Liegenschaften der Stadt Remscheid wird mit 42.127.520 € bis zum Jahr 2018 veranschlagt (Fassaden-, Dachsanierungen, etc.). Maßnahmen für die technische Unterhaltung (Sanierungen Elektro, Sanitär, etc.) sind für den gleichen Zeitraum in Höhe von 10.924.250 € geplant; eine konkrete Verteilung auf bestimmte Jahre ist noch nicht erfolgt. In Summe besteht damit ein Bedarf in Höhe von 53.051.770 € für die nächsten Jahre zur Wert- und Substanzerhaltung der städtischen Immobilien. Bei der Anmietung von Flächen sind diese Kosten Bestandteil des Mietzinses, und da es sich insoweit regelmäßig um nicht auf den Mieter umlegbare Kosten handelt, wird das Risiko der möglichst wirtschaftlichen Abwicklung der Unterhaltsmaßnahmen auf den Vermieter übertragen. Allerdings wird der Einspareffekt beim Bauunterhalt durch den dann entstehenden Mietzins relativiert.

Objekte, die auf absehbare Zeit zumindest teilweise von der Stadt Remscheid weiter genutzt werden, können zum Gegenstand einer Immobilientransaktion mit einem privaten Dritten gemacht werden (z.B. sale-and-lease-back-Transaktion). Dabei werden die Objekte an einen Investor verkauft und - regelmäßig in saniertem Zustand - von der Kommune zurück gemietet. Diese Konstruktion ist in Nordrhein-Westfalen seit Oktober 2006 durch einen Runderlass des Innenministeriums unter bestimmten Bedingungen zugelassen und führt für die Kommune zunächst zu dem positiven Effekt der einmaligen Vereinnahmung des Verkaufserlöses. Dieser kann unmittelbar zur Reduzierung des Schuldendienstes herangezogen werden. Dem positiven Effekt des einmaligen Mittelzuflusses steht eine dauerhafte Belastung des Haushalts mit der Mietzahlung an den neuen Eigentümer für die Nutzung der Immobilie durch die Stadt Remscheid gegenüber. Aus kommunalrechtlicher Sicht sind solche Finanzierungsaktivitäten insbesondere nur dann zulässig, wenn sie für die Kommune wirtschaftlich sind. Ob dies der Fall ist, muss im Vorfeld einer Transaktion ermittelt werden. Hierfür gibt es bereits mit Landesrechnungshöfen abgestimmte Methoden. Tendenziell werden Investoren an der Einbeziehung möglichst vieler Immobilien in eine Transaktion interessiert sein.

In zahlreichen Kommunen wird derzeit die Ausgliederung der Aufgaben des Gebäudemanagements auf eine Tochtergesellschaft mit oder ohne Beteiligung Privater diskutiert oder umgesetzt. Wesentliche Argumente für die Ausgliederung sind - unabhängig von erwarteten oder gewünschten Effekten durch die eventuelle Zusammenarbeit mit einem privaten Dritten - die Schaffung einer zentralen Dienstleistungseinheit mit der entsprechenden Flexibilität und Eigenständigkeit sowie positive finanzielle Wirkungen auf den kommunalen Haushalt.

Die Zentralisierung der Gebäudewirtschaft innerhalb der SE 28 hat in der Stadt Remscheid bereits stattgefunden, sodass dieser Aspekt kaum als Motiv einer Ausgliederung dienen wird. Allerdings bietet die Ausgliederung des kommunalen Gebäudemanagements die Möglichkeit, die Personalkosten zu senken. Tarifliche Bindungen werden disponibel, und so können Neu-Einstellungen aus Sicht der Kommune mittel- bis langfristig zu verbesserten Bedingungen vorgenommen werden als im Rahmen der tariflichen Vorgaben.

Eine attraktive Variante der Ausgliederung ist eine Kooperation mit benachbarten Städten (z.B. Wuppertal und/oder Solingen). Die Auslastung spezialisierter Mitarbeiter kann auf diese Weise verbessert werden, die Qualität der Leistungserbringung nimmt regelmäßig durch weitergehende Spezialisierung zu, und der Aufwand für Fremdleistungen kann typischerweise reduziert werden.

Auch bietet die Ausgliederung in eine Eigengesellschaft der Stadt Remscheid den Vorteil, dass weder die Rechtform der Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) noch die der GmbH im Bereich der unterschwelligen Auftragsvergabe den Vorgaben des Vergaberechts (VOL/VOB) unterliegen. Die weit überwiegende Zahl der benannten Maßnahmen weist ein Budget unterhalb der EU-Schwellenwerte auf, so dass davon ausgegangen werden kann, dass eine AöR oder GmbH praktisch alle aufgeführten Maßnahmen ohne Bindung an die strengen Vorgaben der Vergaberechts beauftragt werden können. Die damit verbundene erhöhte Flexibilität bei den Verhandlungen mit potenziellen Auftragnehmern führt erfahrungsgemäß zu signifikanten Reduzierungen des erforderlichen Aufwands.

Allgemein geht man bei konservativer Schätzung davon aus, dass der Wegfall der engen Vergabevorschriften zu einer Kosteneinsparung im Bereich von Bau- und Sanierungsmaßnahmen in einer Größenordnung von zehn Prozent führt. Die geplante Bauunterhaltung für den Zweitraum 2007 bis 2018 beläuft sich auf 42.127.520 €, der technische Bauunterhalt auf 10.924.250 €; ergibt 53.051.770 €. Somit liegt das Einsparpotential in Höhe von zehn Prozent bei 5.305.177 € bzw. 442.098 € pro Jahr.

Die genauere Prüfung der Vorteilhaftigkeit einer Ausgliederung der Gebäudebewirtschaftung in eine kommunale Eigengesellschaft wird empfohlen. Insbesondere die interkommunale Zusammenarbeit in der bergischen Region erscheint dabei in hohem Maße attraktiv und sollte deshalb bei der Betrachtung berücksichtigt werden. Die Frage ob und unter welchen Umständen die Ausgliederung des Gebäudemanagements der Stadt Remscheid kommunalrechtlich zulässig ist, muss Gegenstand einer vertiefenden Prüfung sein und der Abstimmung mit der Kommunalaufsicht vorbehalten bleiben. (Aus dem Konsolidierungsgutachten der Wirtschaftsprüfer von Rödl & Partner, gekürzt wiedergegeben, komplett als pdf-Datei hier.)

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Chronist am :

"Eine konkrete Aussage ... ist nur nach einer vertieften rechtlichen Prüfung möglich", heißt es in der Stellungnahme der Verwaltung zum Vorschlag von Rödl & Partner.

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