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Eine Kommunalverwaltung braucht eine zentrale Steuerung

Titelseite des mehr als 90 Seiten umfassenden Maßnahmekatalog, der in der heutigen Ratssitzung den Politikern übergeben wurdeEntgegen den Zielsetzungen des Strategiepapiers des Oberbürgermeisters aus dem Jahre 1996 ist es im Zuge der Dezentralisierung von Ressourcenverantwortung nicht gelungen, die Einheitlichkeit der Verwaltung zu wahren. Das Organisationswesen hat im Auftrag der Oberbürgermeisterin die Aufbauorganisation der Verwaltung auf das Erfordernis einer zentralen Steuerung untersucht und stellt als Ausgangslage beispielhaft fest:  

  • �� die Entscheidungskompetenz liegt bei organisatorischen Veränderungen ausschließlich dezentral bei den Dezernaten und Organisationseinheiten    
  • �� eine (rechtzeitige vorherige) Beteiligung des Organisationswesen an organisatorischen Veränderungsprozessen unter gesamtstädtischen Aspekten ist nicht gewährleistet, und damit können zentrale Steuerungsaufgaben nicht wahrgenommen werden    
  • �� die grundsätzlichen Regelungen der Allgemeinen Geschäftsanweisung zur Organisation werden nicht (immer) berücksichtigt bzw. beachtet    
  • �� eine zentrale personalwirtschaftliche Kompetenz ist beim Personalwesen unter gesamtstädtischen Aspekten nicht gegeben    
  • �� Personalentscheidungen werden in der Regel dezentral, ohne Einflussmöglichkeiten des Personalwesens getroffen.

Diese zur Zeit noch existierenden dezentralen Kompetenz- und Zuständigkeitsregelungen bzw. die daraus folgenden Arbeitsweisen verhindern die aus gesamtstädtischem Interesse gebotenen oder gar erforderlichen Eingriffsmöglichkeiten des Personal- und Organisationswesens. Beide Bereiche haben dadurch derzeit keinerlei Möglichkeiten, ihre ursprünglich vorgesehenen  gesamtstädtischen Steuerungsaufgaben auch nur annähernd wahrzunehmen. Auf die entsprechenden Anmerkungen und Empfehlungen des Rechnungsprüfungsamtes in dessen Berichten zur Prüfung der Jahresrechnung 2004, 2005 und 2006 wird verwiesen.

Die Unternehmensberatung Rödl & Partner hat auf diese dezentralen Strukturen und die daraus erwachsenen Probleme bezüglich zentraler Steuerung und Kontrolle hingewiesen: „Die Verwaltung der Stadt Remscheid ist sehr dezentral organisiert und verfügt über wenig zentrale Steuerung und Kontrolle im Personalbereich. Im Rahmen der Aufgabenkritik wurde deutlich, dass es für 70 Produkte keine zentrale Personalbedarfsbemessung, Organisations- und Prozessuntersuchungen in den letzten Jahren gab.“

Der Gutachter vertritt weiterhin die Auffassung, die Organisationseinheiten 11 (Personalamt) und 25 (Organisation und Betriebswirtschaft) seien mit Aufgaben betraut, die „den Bereich Personalmanagement im weiteren Sinne“ betreffen. (…) Zu den mögliche Synergien zählen  nach heutigem Kenntnisstand:    

  • �� Bündelung des Verfahrens für die Genehmigung, Abrechnung und Auszahlung von Mehrarbeitsvergütungen    
  • �� Bündelung von DV-Verfahren ähnlichen bzw. vergleichbaren Charakters, bspw. Entgeltabrechnung (Personenkonten nach Geld) und Zeiterfassung (Personenkonten nach Zeit) mit Schnittstellen    
  • �� Stellenplanverfahren hinsichtlich der Datenpflege und der Schnittstellen zu anderen Verfahren    
  • �� Stellenbesetzungsverfahren unter Berücksichtigung von Personalplanung und -einsatz    �� Führung von Personalakten und Stellenakten

Schlussfolgerung: Einrichtung einer Zentraleinheit für Personal und Organisation

Die bisher in der Leitung der Organisationseinheit für Organisation und Betriebswirtschaft wahrgenommenen Sachbearbeitungsaufgaben sind im neuen Zentraldienst für Personal- und Organisationswesen neu zu verteilen. Einige Leistungen werden dabei nicht auf das Personal- und Organisationswesen übertragen und sind neu zuzuordnen. Die Verfahrensbetreuung für die Zeiterfassung und den Stellenplan soll in der Personalkostenabrechnung gebündelt werden. Die Veränderung führt zu einer vollständigen Neuordnung des bisherigen Personalamtes. Die Aufgabenbereiche Betriebswirtschaft und DV-Koordination sind im gleichen Zuge neu zu ordnen.

E I N R I C H T U N G  E I N E R  V E R W A L T U N G S S T E U E R U N G

Die Ausführungen zum Personal- und Organisationswesen lassen sich auch auf das Handlungsfeld einer zentralen Steuerung übertragen. Organisation ist ein permanenter Prozess der Erneuerung, die Anpassung an die sich ändernden Verhältnisse ist ein ständiges Gebot für die Verwaltung. (…) Im Gegensatz zu früheren Organisationsmodellen ist seit 1997 eine zunehmende Dezentralisierung eingetreten. Sie orientierte sich an den Fachdezernaten innerhalb der Verwaltung. Die Bemühungen zur Etablierung von zentralen Steuerungselementen sind bei kritischer Würdigung als gescheitert anzusehen. Die ursprüngliche beabsichtigte Verschränkung dezentraler Verantwortung mit zentralen Aufsichtsfunktionen hat sich im Alltagsgeschäft nicht bewährt, weil Zielsetzungs- und Kontrollmechanismen nicht wirkten. Es fällt in der Praxis immer wieder auf, dass vor allem den unter Fristendruck stehenden Tagesgeschäften der Vorrang eingeräumt und die eigentlichen, langfristigen Aufgaben der Leitungsebene, so unter anderem    

  • �� Problemerkennung,    
  • �� Prognosen,    
  • �� Ideengebung,    
  • �� Ziel- und Grundsatzentscheidungen,    
  • �� Ausbildung einheitlicher Regeln, Vorgaben und Normen, dahinter zurücktreten müssen.
  • Die Behördenleitung muss organisatorisch in der Lage sein,    
  • �� die Grundsätze der Organisation und der Verwaltungsführung festzulegen und deren Umsetzung zu steuern und zu kontrollieren;    
  • �� die Verwaltungsaufgaben mit besonderer Bedeutung zu planen;    
  • �� die Entwicklung der Finanzlage der Gemeinde – unbeschadet der Rechte des Kämmerers – zu begleiten und im Sinne einer Haushaltskonsolidierung zu steuern.

Diese Zielsetzung widerspricht auch nicht der Rechtsstellung der Beigeordneten. Der Verwaltungsvorstand ist zwar ein Kollegialorgan; die Willensbildung kann aber nicht durch Mehrheitsentscheidungen erfolgen. Vielmehr entscheidet letztlich die Oberbürgermeisterin allein. Die Möglichkeit für die Beigeordneten, abweichende Fachmeinungen ihres Dezernates dem Hauptausschuss vorzutragen, ändert hieran nichts. Gegenüber dem Rat und der Öffentlichkeit trägt die von der Bürgerschaft in Urwahl gewählte Oberbürgermeisterin die Verantwortung für die Führung und Einheitlichkeit der Verwaltung. Beide Aufgaben wird sie jedoch regelmäßig nur dann wahrnehmen können, wenn wesentliche Querschnittsaufgaben in einem ihr unterstellten Zentralbereich zusammengeführt werden. Zu seinen Aufgaben muss gehören:    

  • �� umfassende Betriebsziele, Verhaltensnormen, Entscheidungsregeln und -rahmen sowie Grundsatzentscheidungen für die Gesamtverwaltung zu erarbeiten, zu formulieren und zur Entscheidung vorzulegen;    
  • �� Teilziele der Fachbereiche aufzunehmen und auf ihre Verträglichkeit mit den Gesamtzielen zu vergleichen und ggf. zu übernehmen.    
  • �� den Gesamthaushalt mit der Festlegung der Budget-Eckwerte und der hierbei erwarteten Produktionsergebnisse für die Fachbereiche und Fachdienststellen zu entwerfen, die Beschlussfassung durch den Rat vorzubereiten und die Ausführung zu überwachen;    
  • �� die Einhaltung der festgelegten Ziele, Standards und Normen durch die Fachbereiche und -dienststellen zu überwachen,    
  • �� ein umfassendes (Management-) Kommunikationssystem zu betreiben, das der Leitungsebene Daten und Informationen für ihre strategischen, dispositiven und operativen Entscheidungen liefert und diese auch für Planung, Steuerung und Kontrolle von Betriebsprozessen zur Verfügung stellt.

Steuerungsrelevante Prozesse ergeben sich jedoch nicht nur im klassischen Bereich der Verwaltungssteuerung (Personal, Organisation, Zentrale Koordinierung) – also mithin im ausschließlichen Binnenverhältnis – sondern in wesentlich größerem Maße als in der Vergangenheit auch in Planungs-, Entwicklungs- und Wirtschaftsfragen gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern.  

Während bei der Verwaltungsmodernisierung der Mitte der 90er Jahre die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung in einem gewissen Widerspruch zur Systematik der Kameralistik stand, bietet die jetzige Reform des kommunalen Haushaltswesen eine neue Basis für die Wiedereinrichtung einer Zentralen Steuerung. Diese Steuerung umfasst:    

  • �� Strategische Ausrichtung der Verwaltung durch Abschluss von Zielvereinbarungen auf allen Handlungsebenen    
  • �� Strategische Steuerung der Prozesse auf Basis der in NKF gebildeten Produkte durch Einführung eines Berichtswesen hinsichtlich:
      • o Haushaltsentwicklung
      • o Zielerreichungsgrade
      • o Kennzahlenvergleiche (intern und extern)
      • o Risikomanagement
      •  o Qualitätsmanagements    
  • �� Unterstützung der operativen Steuerung in Fachdezernaten und Organisationseinheiten    
  • �� Förderung der interkommunalen Zusammenarbeit im Bergischen Städtedreieck
  • �� Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung    
  • �� Setzung eines allgemein verbindlichen Handlungsrahmens für die Gesamtverwaltung (Geschäftsanweisungen)    
  • �� Behördliches Vorschlagswesen (KVP)

Schlussfolgerung: Einrichtung der Zentraleinheit für Verwaltungssteuerung im Zentralbereich der Oberbürgermeisterin

Dieser Zentraleinheit sollen neben der Leitung der bisherigen Organisationseinheit für Organisation und Betriebswirtschaft (25), die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Abteilung Betriebswirtschaft (25/2) und die DV-Koordinierung (25/DV) angehören. Zugleich soll die Zentrale Steuerung durch weitere Verwaltungsmitarbeiter verstärkt werden, so dass eine weitere Abteilung für Zentrales Controlling eingerichtet werden. Die DV-Koordinierung soll um die Aufgabeninhalten der Allgemeinen Geschäftsanweisungen und Verwaltungskoordinierung betraut. Die Verwaltungskoordinierung soll die bestehenden Zuständigkeitsregelungen innerhalb der Verwaltung überprüfen und neu ordnen. So besteht ein Neuordnungsbedarf beispielsweise im Bereich des Betrieblichen Vorschlagswesen (bisher OE 03), Ermächtigungen und Vollmachten (Ausführung bisher Dezernatsangelegenheit), Dienstausweise (Ausführung bisher Dezernatsangelegenheit), Anerkennung von privateigenen Personenkraftwagen (Ausführung bisher Dezernatsangelegenheit), Siegel (Verwaltung bisher Dezernatsangelegenheit) und Aktenplan (Ausführung bisher Dezernatsangelegenheit).

Der Zentraldienst „Verwaltungssteuerung“ umfasst somit drei Abteilungen:    

  • �� Abteilung 1 - Betriebswirtschaft    
  • �� Abteilung 2 – Zentrales Controllung    
  • �� Abteilung 3 – Verwaltungskoordinierung.

 Die Personalausstattung des Zentraldienstes erfolgt im Zuge von Stellenverlagerungen und Personalumsetzung, es sind ausdrücklich keine externen Einstellungen beabsichtigt.

(aus: "Neuordnung der Stadtverwaltung Remscheid", dem Rat der Stadt am 24. April 2008 vorgelegt von Oberbürgermeisterin Beate Wilding)

Trackbacks

Waterbölles am : Künftig geht im Rathaus die „rote Lampe“ sofort an

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„Eine Kommunalverwaltung braucht eine zentrale Steuerung“, titelte der Waterbölles am 3. Mai 2008. Ausführlich zitierte er damals aus der "Neuordnung der Stadtverwaltung Remscheid", die Oberbürgermeisterin Beate Wilding dem Rat der Stadt am

Kommentare

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Julian Kleuser, Junge Union am :

Bei der Stadt Remscheid sollte bald ein zentrales Controlling eingerichtet werden. Die Junge Union Remscheid hält dies für zwingend notwendig. Der Verwaltung und Politik muss bei Beschlüssen und deren Umsetzung auf die Finger und vor allem auf das vorgesehne Budget geschaut werden. Dies muss eine Person sein, die frei von jeder Partei ist und unabhängig von den einzelnen Personen agiert. Eine Person, die einer Partei direkt zugeordnet werden kann, ist nicht frei in ihrer Arbeit. Sowohl die Verwaltung als auch die Politik muss in ihren Entscheidungen und Ausführungen im Sinne der Stadt und des jeweiligen veranschlagten Budget überwacht werden. Nur so können plötzliche Mehrkosten vermieden werden, falls dies doch passiert (z.B. der Stahlpreis ist mehr angestiegen als erwartet), muss auf eine etwaige Kompensierung frühzeitig gedrängt werden.

Christoph Humpert am :

Dass die Stadt dringend ein kompetentes Finanzcontrolling braucht, hat die Junge Union richtig erkannt. Aber: Bei so einem "Betrieb" wie der Stadt Remscheid wird eine einzige Person solch eine Aufgabe leider nicht bewältigen können. Selbst dann ist es nicht möglich, wenn sich diese Person nur auf ein paar Controlling-Kennzahlen konzentrieren würde. Vielmehr sollte für ein Finanz- , Investitions-, Kosten- und Erlöscontrolling eine neue Abteilung gebildet werden. Durch eine solche Abteilung könnte sich die Stadt Remscheid in Zukunft Rödl Gutachten usw. sparen (jedenfalls in der Theorie). Eine andere und für mich evtl. bessere Möglichkeit wäre, das Controlling der Stadt an einen Dritten zu vergeben (die Stadt holt bei komplexen Fragen der Betriebswirtschaft und Rechtswissenschaft sowieso immer Gutachten ein, wieso dann nicht direkt?) Wirtschaftsprüfungsgesellschaften sind durch ihre Erfahrung und Spezialisierung auf diesem Gebiet schlicht kompetenter. Ein abgespektes und unspezialisiertes eigenes Controlling würde evtl. nur viel Geld Kosten (Betriebswirte, Steuerberater) und noch größere Unklarheiten bringen. Durch eine Fremdvergabe würde sich das von der Jungen Union korrekt herausgestellte Parteibuchproblem lösen. Ein gestandenes Wirtschaftsprüfungsunternehmen würde mit den ermittelten Kennzahlen wohl auch mehr Druck auf Verwaltung und Politik ausüben (siehe Rödl-Gutachten). Böse Überraschungen gäbe es dann vermutlich nicht mehr.

Julian Kleuser am :

Christoph, ich gebe dir Recht. Das Controlling muss aus den von Dir genannten Bestandteilen bestehen. Finanz- , Investitions-, Kosten- und Erlöscontrolling, nur so ist dies vernünftig gebündelt. Eine externe Vergabe halte ich auch für sinnvoll, aber aus Kostengründen für nicht realisierbar. In dieser Stadt hakt es leider an allen Ecken und Enden. Leider fehlt vielen in der Politik und manchen aus der Verwaltung und der Verwaltungsspitze sowieso der Mut zur Veränderung. Ich bin der festen Überzeugung, dass man die Stadt wieder in ein besseres Licht stellen kann, aber dann muss endlich mal betriebswirtschaftlich gedacht werden, auch wenn eine Stadt noch andere Auträge für die Öffentlichkeit hat! Betriebswirtschaftlich denken heißt nicht, dass die Stadt kaputt gespart wird!

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